Posicionamento frente às propostas de Lei Complementar prevista no § 9º do art.º 165 da Constituição Federal

Posicionamento frente às propostas de Lei Complementar prevista no § 9º do art.º 165 da Constituição Federal

A Assembléia da ABOP, realizada em Brasília, DF, no dia 30 de novembro de 2009, aprovou o presente documento como representativo de seu posicionamento em relação aos trabalhos em andamento relativos à referida lei complementar.

I. ANTECEDENTES

Decorridos 21 anos da promulgação da Constituição de 1988 e apesar de várias propostas elaboradas pelo Executivo e pelo Congresso Nacional, algumas com participação da ABOP, até agora não se aprovou a referida lei, fato que nos preocupava, e agora nos alivia, pois se tal tivesse acontecido, possivelmente estaríamos com uma lei complementar prematuramente obsoleta.

No segundo semestre de 2009, foram apresentados dois projetos no Senado Federal, um do Senador Casagrande e outro do Senador Tasso Jereissati. A ESAF programou um Ciclo de Seminários Nacionais sobre o que chamou de Projeto de Lei de Qualidade Fiscal, para examiná-los.

A ABOP esteve na abertura dos trabalhos no dia 22 de setembro, fazendo parte da mesa, formada por:

·         Nelson Machado, Secretário Executivo do Ministério da Fazenda
·         Célia Correa, Secretária de Orçamento Federal representando também o Secretário Executivo do MPOG
·         Senador Casagrande patrocinador de uma das propostas
·         Diretor da ESAF
·         Antônio Amado - Presidente da ABOP.

Participou nos trabalhos técnicos relativos ao Planejamento e Orçamento nos dias 22, 23 e 24 de setembro. Como era de se esperar, houve divergências acentuadas sobre as referidas propostas. A participação dos estados e municípios foi reduzida o que, a nosso ver, debilita a representatividade das conclusões.

Temos notícias que houve desdobramentos dos trabalhos no Senado, na Câmara dos Deputados e no Executivo. Não contamos com informação mais específica a respeito. Logo que a tenhamos, informaremos por este meio.

II.                  ALGUMAS CONSIDERAÇÕES E OBSERVAÇÕES DE CARATER GERAL

A nosso ver é oportuna a preocupação com a aprovação da referida lei complementar:

a. Por tratar de atribuições e funções públicas, planejamento, orçamento e administração financeira do Estado e seus governos, estratégicas para a promoção do desenvolvimento do país;

b.     Por que as referidas funções foram afetadas pelo desmonte do Estado, induzido pelo modelo que se quis impor internacionalmente, nas últimas três décadas, provocando a maior crise econômica financeira mundial, fazendo-se necessário recuperá-las, fortalecê-las e modernizá-las.

c.    Por entender que os efeitos negativos da crise no país, não foram maiores, graças aos dispositivos da Constituição de 1988 relativos ao planejamento e orçamento do setor público. A ABOP colaborou ativamente na elaboração, análise e inserção dos mesmos a nível constitucional, mantendo a coerência nas propostas de lei complementar em que participou e pretendendo mantê-la, com maior razão, nas que participe;

d.      Por que a referida lei é fundamental para enfrentar os problemas derivados da crise e aproveitar as oportunidades que da mesma decorrem, exigindo a ampliação e racionalização da atuação pública, o que se deduz das medidas tomadas para enfrentar seus efeitos e reduzir as possibilidades que se repita com a mesma intempestividade;

e.      Ser imprescindível para que o país enfrente os estigmas históricos que impedem o aproveitamento de seu potencial na promoção autônoma de seu desenvolvimento e eliminar o complexo de inferioridade, que dificulta sua projeção no contexto mundial, muitas vezes estimulado por interesses subalternos;

f.        Substituir a lei nº 4320/64, uma das mais avançadas na sua época, que determinou o início da modernização das finanças públicas nacionais, possibilitando consideráveis avanços e servindo de paradigma para outros países; e

g.       Finalmente por ser mandato constitucional previsto no § 9º do artigo 165 que atualmente assume um papel estratégico para a promoção do país, a nível internacional em base a uma coordenação coerente entre a atividade privada e pública.

Nosso alívio se justifica por poder colaborar na elaboração de lei complementar prevista na Constituição, tendo em conta as causas e os efeitos da crise, as oportunidades decorrentes, a exigência de novos paradigmas conceituais, normativos, instrumentais, operacionais, comportamentais públicos e privados, que a referida lei deve contemplar.

Constatamos que as premissas que deram sustentação ao modelo que gerou a crise ruíram quando, inicialmente seus próprios mentores e logo após a maioria dos países, tiveram que enfrentar seus efeitos com medidas que as contradiziam, ou seja:

Os governos tiveram de intervir no financeiro, no econômico e no social, ampliando sua atuação; o mercado teve que ser estimulado pela política fiscal ativa envolvendo receitas e despesas públicas; o comando financeiro descolado do campo real, um dos principais fatores determinante da crise, sofreu intervenção de magnitude nunca vista; a direção única ou concentrada debilitou-se, surgindo movimentos e estratégias na disputa do poder a nível mundial em que o país tem que participar.

A norma que se pretende aprovar é decisiva para regular as funções, atribuições e a operacionalidade do Estado, seus governos e a sociedade em geral, devendo basear-se nos dispositivos pétreos que determinam os fundamentos, os objetivos e os princípios da República, constantes dos seguintes artigos da Constituição:

Artigo 1º - A República Federativa do Brasil, formada pela União indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos: I - A soberania; II – A cidadania; III - A dignidade humana; IV - Os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; e V - O pluralismo político.

Parágrafo único- Todo o poder emana do povo, que o exercerá por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

   Artigo 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - Construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - Garantir o desenvolvimento nacional; III - Erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e IV - Promover o bem de todos sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

   Artigo 4º - A república Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios: I - Independência nacional; II - Prevalência dos direitos humanos; III _ Autodeterminação dos povos; IV - Não-intervenção; V - Igualdade entre os Estados; VI - Defesa da paz; VII - Solução pacífica dos conflitos; VIII - Repúdio ao terrorismo e racismo; IX - Cooperação entre os povos para o progresso da humanidade; e X - Concessão de asilo político.

Parágrafo Único – A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações.

Observar os fundamentos, perseguir os objetivos e seguir os princípios referidos requer capacidade política, técnica, administrativa, operativa e normativa na qual se insere de forma relevante a lei em estudo por tratar das funções de planejamento e orçamento, determinantes da atuação pública direta e indireta.

Entendemos que o planejamento e o orçamento público, não podem ser formais, esgotando-se em promessas que não se cumprem e em burocracia operacional voltada para os meios, provocando a frustração, a descrença e a desmoralização do sistema, dos governos e governantes.

Concebemos o planejamento e orçamento como expressão da racionalidade humana individual e coletiva na busca de objetivos, baseando-se em sistemas e processos políticos, técnicos e administrativos coerentes e articulados no espaço e no tempo com a lógica dos processos produtivos, para de forma permanente:

a.       Gerar conhecimento da realidade, identificando os atores, os problemas, causas e conseqüências e as potencialidades;

b.      Definir prioridades para atacar as causas dos problemas, elaborar ações e usar as potencialidades;

c.       Conceber estratégias para viabilizar os meios reais e financeiros necessários e orientar os instrumentos de indução (fiscais, crédito, subsídios) nas instâncias legislativas e outras pertinentes;

d.      Executar as ações gerando os produtos e com eles obtendo os objetivos pretendidos na solução dos problemas e na manutenção da normalidade;

e.      Gerenciar a execução introduzindo as alterações pertinentes quando se justifiquem;

f.        Avaliar os resultados e prestar contas a quem de direito, especialmente à sociedade, pois ela na sua totalidade compreende o Estado, os Governos e os interesses públicos e privados.

Esta é, a nosso ver, a concepção do planejamento e orçamento que se deduz da racionalidade humana e se confunde com o conceito de governo político, técnico, administrativo e operativo capaz de alterar a realidade quando se manifeste problemática, e manter a normalidade que atenda aos anseios das maiorias. É um conceito abrangente, focado na ação para resolver problemas e usar as potencialidades, com eficiência, eficácia, sustentabilidade, transparência e responsabilidade.

III.                ALGUNS ASPECTOS DAS PROPOSTAS APRESENTADAS

A nosso ver as propostas de lei complementar em análise, mantêm alguns preconceitos, conceitos e procedimentos do passado que não se coadunam com as necessidades de inovação que a situação e perspectiva requerem para superar os efeitos da crise e enfrentar os desafios do futuro.

As observações mais freqüentes às propostas apresentadas, no tocante ao planejamento e orçamento, a nosso ver pertinentes, foram:

a.       Persiste o conceito de Estado “gastador”, o que induz a críticas sociais e a resistências a aumento dos tributos, por falta de compreensão de que o Estado não deve ser gastador e sim “produtor” de serviços essenciais ao país e à população. O plano e orçamento não devem ser concebidos para gastar e sim para produzir bens e serviços para resolver os problemas da sociedade usando as potencialidades disponíveis. Esta é a grande mudança proposta pelo orçamento programa.

b.      Limitar a ação do Estado e seus governos pelas restrições financeiras presentes, condenando a sociedade a conviver, em quanto agüente, com potencialidades conhecidas e não utilizadas e os estigmas presentes e crescentes, até quando estes a inviabilizem. O importante e necessário é focar os fins e meios reais, geradores de potencialidades concretas, provocando a dinâmica do desenvolvimento objetivo e sustentável, em relação ao qual se deve estabelecer a responsabilidade dos agentes públicos e privados e avaliar seu desempenho.

c.       Exceder na burocratização dos procedimentos do setor público, o que é incompatível, a nosso ver, com a dinâmica dos fatos e a exigência de respostas oportunas para enfrentar as situações dinâmicas dos contextos diferenciados do país e dos próprios grupos sociais.

d.      Condicionar os procedimentos e relações entre os vários atores públicos do processo de planejamento e orçamento, a nichos de poder e interesses subalternos, comprometendo a escassa capacidade técnica e inviabilizando a necessária participação política na abordagem dos problemas substantivos do país e na formulação e execução de ações para solucioná-los com eficiência, eficácia e transparência.

e.      Não estimulam a renovação, a modernização científica da capacidade de governo para explicar a realidade complexa a seus diversos níveis, identificar as potencialidades, determinar os problemas e suas causas e formular ações objetivas para solucioná-los.

f.        A excessiva especificidade das propostas, por considerar que:

i.                     Ferem o princípio federalista da autonomia, que a Constituição de 1988 ampliou aos municípios, e o conceito de “Normas Gerais” que a referida lei complementar deve estabelecer; e

ii.                   Contradizem os princípios da gerência, e em conseqüência a responsabilização dos agentes públicos, pois tudo já está previamente determinado e as mudanças requeridas e necessárias em situações dinâmicas, ficarão burocraticamente inviabilizadas em tempo apropriado.

g.       Subjaz a presunção do predomínio da corrupção no setor público, pela apropriação indevida do meio financeiro, de fácil transgressão e difícil, custosa, demorada e muitas vezes nunca apurada, por falta da contrapartida real, geradora das provas materiais capazes de constatar a efetiva culpa. Deve-se ter presente de que não há corrupto sem corruptor e ambos devem ser igualmente combatidos e punidos segundo a lei.

h.      Constata-se a prevalência do mecanicismo na elaboração, análise, aprovação e execução do plano e orçamento, com base nos fluxos financeiros, e a debilidade da avaliação da repercussão econômica, social, política e o impacto na vida dos cidadãos e no processo produtivo no sentido amplo.

i. Percebe-se a suposição de que se as planilhas financeiras da receita e despesa fecham na horizontal e vertical tudo anda bem, até o dia em que a realidade dos fatos contradiz a suposição, como foi o caso da recente crise, ao se transgredir a margem do coeficiente prudente entre o real e o financeiro, levando ao descrédito dos sistemas, processos, instrumentos, governos e governantes, à apatia dos governados e fragilizando os processos democráticos, gerando um circulo vicioso de resultados imprevisíveis, mas certamente corrosivos e inviabilizadores da vida social.

j.        Observa-se a semântica perniciosa no campo orçamentário, derivada da imitação de realidades diferentes e da incapacidade para avançar na implementação de técnicas e procedimentos em implementação no país. Tal situação leva ao surgimento de conceitos e técnicas supostamente novos, que confundem a administração, como é o caso do orçamento por resultados, como se o orçamento por programa, que vem sendo progressivamente implantado, não fosse por resultados.

k.       Houve referencia a lei de “Qualidade fiscal”, o que não encontra apoio em dispositivo constitucional. O que propõe a Constituição é regulamentar o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei de orçamento anual sendo em conseqüência a denominação mais apropriada em consonância com a Constituição de: Normas Gerais da Organização do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias, do orçamento e da gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, bem como estabelecer condições para a constituição de fundos.

IV.                PARTICIPAÇÃO DA ABOP NO PROSSEGUIMENTO DOS TRABALHOS

A ABOP focará sua atuação nas seguintes tarefas:

a. Procurar informar-se sobre atividades em desenvolvimento e novas iniciativas por parte dos órgãos do Estado (Executivo e Legislativo);

b. Colaborar sempre que solicitada e solicitar a participação quando não ofertada, com base nos estatutos, no histórico de serviços prestados na formulação de propostas sobre o tema, e principalmente na participação na Constituição de 1988;

c. Formular um conjunto de propostas representativas do posicionamento da entidade;

d. Promover contatos e eventos com Estados, Municípios e outras instituições públicas e privadas e recepcionar suas propostas e preocupações a respeito da referida lei, recepcionando-as em iniciativas próprias ou encaminhando-as às devidas instâncias para apreciação, e se for o caso incorporação; e

e. Atuar na apreciação das propostas pelos congressistas.

Nossa participação se pautará:

a.       Pela consciência da importância da referida norma para promover o desenvolvimento do país, reduzindo seus estigmas históricos e aproveitando seu potencial para projetar-se soberanamente para o futuro;

b.      Assumindo a responsabilidade que nos cabe pelos êxitos e fracassos do passado, compreendendo a complexidade do campo, derivada da percepção diferenciada dos distintos atores e agentes acerca dos objetivos públicos e dos sistemas, processos e instrumentos para persegui-los;

c.       Na convicção do momento histórico que vivemos exigente em mudanças profundas de paradigmas de atuação do setor público, enfáticas no tratamento do campo real, na eficiência, eficácia, sustentabilidade, ética e transparência das políticas públicas;

d.      Reconhecendo e aceitando posicionamentos tradicionais que resistem à mudança que haverá de enfrentá-los usando o convencimento baseado no conhecimento científico da realidade e na experiência;

e.      Seguros que temos capacidade técnica, cívica, profissional, atual e potencial para enfrentar os desafios e proporcionar respostas satisfatórias e oportunas;

f.        Reconhecendo a obrigação que a história nos impõe como instituição privada nacional, com projeções regionais e vínculos internacionais, de honrar os que nos antecederam e prosseguir no estudo, na pesquisa e na análise procurando o mais adequado para enfrentar os problemas do país e usar suas potencialidades em benefício das maiorias.