ABOP
- Associação Brasileira de Orçamento PúblicoInformativo 51
PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA APROVADA PELO CONGRESSO NACIONAL PARA 1999
ALGUNS ASPECTOS PRELIMINARES DO ORÇAMENTO DE 1999 APROVADO PELO CONGRESSO NACIONAL
I
- EVOLUÇÃO DO CONTEXTO1. O Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o projeto de lei de orçamento de 1999, (PLO) no prazo previsto, 31.08.98. Desdobramentos da moratória da Rússia, continuaram a repercutir negativamente no contexto da economia mundial ao final de 1998, com sérios reflexos na economia e finanças nacionais. Isto obrigou o Executivo a elaborar uma nova proposta orçamentária, PLO, em outubro, adequada à nova situação e ao acordo inicial estabelecido com o FMI, com apoio aparente da comunidade internacional, baseado na suposta supremacia do "risco soberano" de que economias grandes como a nossa, não podem falir, devido à contaminação que podem provocar, obrigando seu resgate pelos organismos internacionais e grandes países.
2. Durante dezembro de 1998 e janeiro de 1999 a situação agravou-se, devido fundamentalmente:
ao debilitamento do princípio do "risco soberano" e a vigência do "risco de mercado";
à frustração do primeiro acordo com o FMI;
à pressão sobre o câmbio obrigando ao abandono das faixas de variação (bandas), passando à livre flutuação;
à redução das "Reservas cambiais" pois, parte importante, eram "recursos voláteis" que frente à menor ameaça de risco foram desaparecendo;
às mudanças no Governo Federal e estaduais, reduzindo a capacidade de resposta à crise que se modificava em alta velocidade e baixa previsibilidade, que exigiam uma gerência mais atenta;
à tensão no relacionamento entre o Governo Federal e os estados de governos de oposição polarizando a atenção da sociedade e postergando medidas exigidas pelo desdobramento da crise; e
às mudanças na direção do Banco Central e demora no preenchimento dos cargos, ficando o centro nevrálgico da crise sem comando seguro que inspirasse confiança.
3. As conseqüências desta situação foram, entre outras:
a desvalorização do real e a liberação de sua flutuação frente ao dólar, introduzindo uma componente de elevada pressão inflacionária e ampliação da dívida pública;
a elevação acentuada das taxas de juros na tentativa de frear a saída de divisas e evitar as pressões inflacionárias, mas com efeitos negativos na produção interna, contrapondo-se à necessidade de aumentar as exportações, pois anulava em parte o estímulo advindo da desvalorização do real;
a saída acentuada de divisas com a conseqüente redução das reservas internacionais, aproximando-nos do "limite crítico de segurança"; e
a configuração de aumento da recessão com projeções negativas no Produto Interno Bruto, no desemprego, na dívida, nas contas e nos serviços públicos e na inflação.
4. O orçamento de 1999 foi aprovado pelo Congresso Nacional no final de janeiro. Conforme a proposta enviada e aprovada, não foram consideradas variáveis de grande impacto no mesmo, ou seja, as previsões de queda de 3% a 5% do PIB e o aumento dos preços entre de 6% e 12%. A proposta foi elaborada com base numa redução de 1% do PIB e uma inflação nula.
5. Frente à gravidade da situação e a velocidade dos fatos nos meses de janeiro e fevereiro, o governo via-se obrigado a rever as metas e exigências do acordo inicial com o Fundo Monetário Internacional e que se encontra em processo de análise e negociação. Este motivo poderá acarretar vetos, pelo Presidente da República, à proposta orçamentária aprovada pelo Congresso Nacional ou o contingenciamento do orçamento ao longo do ano, para adequá-lo à nova situação, seus desdobramentos e exigências.
6. Apesar das hipóteses acima referidas sobre orçamento aprovado pelo Congresso Nacional, achamos importante proceder à análise de alguns aspectos do mesmo e estabelecer um marco de referência para a evolução da crise, permitindo avaliar a eficácia das medidas tomadas e que venham a tomar-se para enfrentá-la, no campo orçamentário.
II – ANÁLISE DE ALGUNS ASPECTOS DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA APROVADA
1. A análise enfoca mais a despesa devido ao atraso em obter informações sobre a receita, pois algumas fontes ainda não foram apreciadas e aprovadas pelo Congresso Nacional. Por outro lado, não tomaremos o PIB de 1999 como referencial a não ser ocasionalmente devido às razões já assinaladas. A análise abrange todas as fontes e despesas do Orçamento Fiscal e da Previdência Social. Os dados primários são originários do Congresso Nacional Comissão Mista de Planos, Orçamento Público e Fiscalização e da Secretaria de Orçamento Federal, obtidos via Internet e consultas aos respectivos órgãos.
2. A proposta orçamentária aprovada pelo Congresso Nacional estabelece uma Receita Total, incluindo Operações de Crédito, de R$ 545.903,2 milhões e uma Despesa Total, incluindo Amortização da Dívida, na mesma magnitude, verificando-se um aumento, em relação à Proposta do Executivo (PLO 2), na Receita Total de R$ 2.086,2 milhões ou 0,38% e na Despesa Total de R$ 2.892,1 milhões ou 0,5%.
3. No tocante à Receita, a alteração introduzida pelo Congresso Nacional em relação à proposta do Executivo, PLO 2 , corresponde basicamente a um acréscimo de R$ 2.163,4 milhões, referente à criação do Imposto sobre Combustíveis, com uma previsão de ingressos de R$ 2.125,9 milhões em 1999.
4. Quanto às Despesas, as principais alterações verificaram-se em Pessoal e Encargos Sociais, que de R$ 52.170,6 milhões passou a R$ 50.570,1, redução portanto de R$ 1.600,5 milhões, correspondente a 3,2%. Investimentos, de R$ 4.934 milhões para R$ 8.732,6 milhões, representando um aumento de 77%. Inversões Financeiras, que era R$ 14.473 milhões aumentou 4,5%, passando a R$ 15.124,1 milhões. Reserva de Contingência de R$ 857,5 milhões para R$ 1.048,6 milhões, mais 22,3%. Juros e Encargos da Dívida manteve-se quase no mesmo nível, R$ 50.323 milhões (ver Quadro 1 anexo):
5. Segundo o conceito econômico da despesa, a proposta aprovada apresenta uma Despesa Corrente de R$ 225.754,1 milhões, correspondente a 90,1% da Despesa Total menos Amortização da Dívida e 41,4% da Despesa Total.
6. A Despesa de Capital mais Reserva de Contingência, sem Amortização da Dívida, monta a R$ 24.905,3 milhões, correspondendo a 10% da Despesa Total menos Amortização da Dívida, e a 4,6% da Despesa Total.
7. A Amortização da Dívida, no montante de R$ 295.243,8 milhões, corresponde a 54% da Despesa Total, a 1,31 vezes a Despesa Corrente, a quase 12 vezes a Despesa de Capital mais Reserva de Contingência e a 34 vezes o Investimento. Eliminando a Amortização da Dívida, o orçamento limita-se a 45,9% da Despesa Total aprovada, ou R$ 250.659,4 milhões.
8. A Despesa Corrente, apresenta a seguinte estrutura:
Pessoal e Encargos - R$ 50.570,1 milhões ou 22,4%
Juros e Encargos da Dívida – R$ 50.178,2 milhões ou 22,2%
Outras Despesas Correntes – R$ 125.005,9 milhões ou 55,4%
9. Juros e Encargos da Dívida eqüivale ao previsto para Pessoal e Encargos. Outras Despesas Correntes, representam mais de 2,5 vezes a Despesa com Pessoal, sendo que esta compreende ativos, inativos e pensionistas. Reduz-se a 1,7 vezes se subtraímos Transferências a Estados, DF e Municípios.
10. A Despesa de Capital sem a Amortização da Dívida, corresponde a R$ 23.856,7 milhões, sendo Investimento R$ 8.732,6 milhões, ou 36,6% e Inversões Financeiras R$ 15.124,1 milhões, ou 63,4%.
11. A Reserva de Contingência de R$ 1.048,6 milhões, corresponde a 0,4% da Despesa Total menos Amortização da Dívida.
12. A Despesa por Função distribui-se entre um máximo de R$ 354.933,3 milhões, destinada a Administração e Planejamento, correspondendo a 65% do total e um mínimo de R$ 302 milhões, destinados a Comunicações, correspondendo a 0,001% do total. Esta informação pode induzir a uma apreciação imprópria, pois a dotação destinada a Administração e Planejamento, reduz-se a R$ 28.993,50 milhões se retiramos a Amortização da Dívida e Transferência a Estados, DF e Municípios, que não representam propriamente despesa da referida função. O Quadro 2 indica a dotação de cada função e dos grandes campos funcionais.
13. Por grandes campos funcionais têm-se a seguinte distribuição da despesa – Quadro 2 anexo.
Verifica-se a elevada participação das Funções Sociais, com 58,5%, seguidas da Administração e Planejamento, com 13,0%, Desenvolvimento Regional, com 10,9% e as Funções Típicas de Estado com 8,6%. Chama a atenção a baixa participação das funções da área de infra-estrutura, com 3,7%, em um país das dimensões e carências como o nosso. A função Desenvolvimento Regional, que é a terceira em ordem de grandeza da despesa, representando 10,9% das dotações depuradas da Amortização da Dívida e Transferências a Estados, DF e Municípios, e 4,4% da Despesa Total, distorce a avaliação da distribuição dos recursos por função, pois nela podem estar inclusos componentes das funções educação, saúde, transportes, habitação, etc... Por outro lado, costuma vincular-se o desenvolvimento regional às regiões consideradas mais atrasadas. Nem sempre, o destino dos recursos confirma isso, nem a dotação funcional referida esclarece tal situação.
14. Por Poderes do Estado, a distribuição da Despesa é a constante do Quadro 3 anexo.
Verifica-se que 95,8% da Despesa depurada da Amortização da Dívida e Transferências a Estados, DF e Municípios, corresponde ao Executivo, 3,2% ao Judiciário e 1,0% ao Legislativo, ou 38,5, 1,3 e 0,4% da Despesa Total respectivamente, perfazendo 40,2%, subindo para 44,2% caso se mantenham as transferências a Estados, Municípios e DF, como despesa do Executivo.
15. A Distribuição da despesa por Órgão do Executivo é a do Quadro 4 anexo.
Verifica-se que a Despesa dos Órgãos, depurada de Encargos Financeiros, Transferências a Estados, DF e Municípios, Operações Oficiais de Crédito, Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliário Federal e Reserva de Contingência, reduz-se a R$ 154.604,4 milhões do Executivo, e R$ 9.253,6 milhões dos demais Poderes, correspondendo a 28,3% e 1,7% da Despesa Total respectivamente, perfazendo R$ 163.858,0 milhões, que corresponde a 30% da Despesa Total. O Ministério da Previdência e Assistência Social é o que apresenta maior volume de recursos R$ 64.549,0 milhões representando 41,8% da Despesa do Executivo. Segue o Ministério da Saúde, com 12,6%, o Ministério da Educação com 7,2%, o Ministério da Fazenda com 6,2%, o Ministério do Exército 5,2% e o Ministério do Trabalho com 5,2%. Todos os demais têm uma participação individual na despesa, inferior a 5% cada um.
III – ORÇAMENTO DE INVESTIMENTOS DAS ESTATAIS
O Quadro 5 anexo, apresenta os investimentos das estatais por função, montando a R$ 8.281,7 milhões, o que representa 0,9% do PIB. Cresceu em relação ao PLO 2 em R$ 51, 5 milhões. A função de Energia e Recursos Minerais, correspondente a 79,9% seguida da função Indústria, Comércio e Serviços, com 14%, 3,6% a Comunicações, 1,4% a Transportes e o restante, 1,2% às demais funções. Os programas mais importantes são, Petróleo com R$ 4.221 milhões, ou 51%, Energia Elétrica, com R$ 2.510,7, ou 30,3%, Serviços Financeiros com R$ 1.010,2, ou 12,2% do total. Os projetos com maior destaque são: Expansão do Sistema de Transmissão de Energia, com R$ 1.434,9 milhões, correspondendo a 17,3% do total, Construção de Terminais e Dutos de Petróleo com R$ 806,6 milhões, 9,7%, Exploração de Petróleo no Exterior com R$ 606,3 milhões, 7,3%, Usina Nuclear Angra II com R$ 426,2 milhões, 5,2%.
IV – NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO GOVERNO CENTRAL
1. No Quadro 6 anexo, constam a Receita e a Despesa do Governo Central, depuradas de operações de crédito, juros e amortização da dívida. A Receita Total está prevista em R$ 202.105 milhões o que corresponde a 22,2% do PIB estimado para 1999. Os Impostos correspondem a 32,3% incluindo o Imposto sobre Combustíveis e as Contribuições a 54,9%. Fica evidente a importância destas no financiamento do Governo Central pois superam os impostos em 22%, no total da Receita.
2. As Transferência a Estados, DF e Municípios montam a R$ 26.739,5 milhões, que subtraído da Receita Total proporciona uma Receita Líquida de R$ 175.365,5 milhões correspondente a 19,3% do PIB.
3. As Despesas montam a R$ 161.252,1 milhões, que eqüivale a 17,7% do PIB, sendo R$ 50.570,1 milhões, ou 25% destinado a Pessoal e Encargos Sociais, R$ 57.751,6 milhões ou 28,6% a Benefícios Previdenciários e R$ 52.930,5 milhões ou 26,2% para Outras Despesas Correntes e de Capital.
4. O Superávit Primário que corresponde à diferença entre a receita líquida e a despesa, é de R$ 16.744,5 milhões que corresponde a 1,84% do PIB.
V – OBSERVAÇÕES GERAIS
Entre as observações de caráter geral sobre os grandes números do orçamento de 1999, ressaltamos as seguintes:
A elevada participação da Amortização da Dívida, R$ 295 bilhões, correspondendo a 54,1% da Despesa total, que somado aos R$ 51 bilhões de Juros e Encargos perfazem 63,3%, eqüivalendo a 37,5% do PIB. Representa 40 vezes mais que os investimentos, 13,8 vezes a Despesa de Capital sem Amortização da Dívida e 6,8 vezes a dotação de Pessoal e Encargos Sociais. Significa que, em média, cada brasileiro deve arcar anualmente com R$ 1.809,82 para amortização e R$ 310,24 para juros e encargos da dívida, perfazendo em conjunto R$ 2.120,06, que representa 37,9% do produto interno per capita estimado para 1999.
O reduzido investimento do Orçamento Fiscal e da Previdência Social, R$ 8.732,6 milhões, eqüivalente a 3,5% da Despesa Total menos Amortização da Dívida, a 1,6% da Despesa total e a 1% do PIB estimado, o que não se coaduna com as características e necessidades do país. Há que se notar, contudo, que esta informação é distorcida pelo conceito de investimento usado: o chamado conceito "duro", que não incorpora o componente pessoal relacionado com a geração do conhecimento científico, com a educação, com a formação técnica, com a manutenção e melhoria da força física da população, com a assistência técnica, etc., indispensáveis ao desenvolvimento integral da sociedade e que são, em grande medida, de responsabilidade do setor público. Junto com o investimento aprovado para as empresas estatais, R$ 8.281,7 milhões, equivalente a 0,9% do PIB, chega a R$ 17.014,3 milhões, 1,9% do PIB, um pouco superior ao superávit primário previsto de 1,84% do PIB.
A Despesa com Pessoal e Encargos Sociais, de R$ 50.570 milhões, corresponde a ativos e inativos. Para os primeiros estão previstos R$ 27.832,1, representando 55%, sendo este o custo operacional da mão-de-obra da União, o que eqüivale a 11,1% da Despesa Total sem a Amortização da Dívida, a 5,1% da Despesa Total e a 3% do PIB. Tendo em conta que as funções do Setor Público, de um modo geral, são intensivas em mão-de-obra, apresenta um coeficiente de produtividade razoável, 9,2/1 no caso do produto do setor público, e 33,3/1 no caso do produto global, o que poderá aumentar se melhorar os sistemas de planejamento, orçamento e gerência públicos, com a participação efetiva e responsável da sociedade, visando a solução dos problemas substantivos que a afetam, significando grandes perdas no presente e incertezas sobre o futuro.
A grande participação das contribuições no financiamento do Orçamento Fiscal e da Previdência Social, chegando a quase 55%.
VI – DADOS COMPARATIVOS ENTRE O PLO1, PLO2 E A PROPOSTA APROVADA PELO CONGRESSO NACIONAL
O Quadro 6 proporciona informação comparativa entre o PLO1 e PLO2 e a Proposta Orçamentária aprovada pelo Congresso Nacional.
INFORMAÇÕES E SOLICITAÇÕES
1. No dia 5 de abril terá início o VIII Curso de Planejamento e Orçamento Público da ABOP, em Brasília, para funcionários federais e com a participação de alguns países da América Latina.
2. No mês de maio deverão realizar-se eleições para os Conselhos Deliberativo e Diretor da ABOP, aproveitando reunião técnica a programar. Pedimos às ABOP’s regionais para enviar informações sobre as eleições dos Conselhos realizadas em outubro passado.
3. De 11 a 16 de agosto será realizado o XXVI Seminário Internacional de Orçamento Público, da ASIP, no Panamá. Em breve em nosso "site" na Internet, estará á disposição a Programação e outras informações a respeito.
4. Está prevista a realização de 3 cursos, para Estados, sobre Planejamento e Orçamento Público, nos moldes dos realizados em Brasília. Em breve será anunciado os Estados onde se realizarão.
5. A ABOP completa 25 anos que pretendemos celebrar com uma reunião técnica, ao final do ano, dedicada fundamentalmente a uma análise ampla dos avanços, problemas e possíveis soluções do sistema e processo orçamentário nacional, especialmente da técnica do Orçamento Programa. Solicitamos sugestões para a programação.
6. Reiteramos a solicitação às ABOP(S) Regionais para enviar sugestões sobre o Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal, que se encontra em nosso "site" na Internet www.abop.org.br.
7. Solicitamos às ABOP’s regionais que nos encaminhem por disquete ou e-mail abop@abop.org.br, as tabelas do orçamento 1999, a que se refere o inciso III letras (a), (b), (c), (d), (e), e (f) do art. 22 da Lei nº 4.320, a despesa por função e programa, para alimentar nosso banco de dados.
HOMENAGEM À MEMÓRIA
No dia 22 de dezembro de 1998, faleceu em Caracas, o Dr. Carlos Matus, deixando uma obra merecedora de nosso maior respeito, pela profundidade e amplitude da análise dos problemas e complexidade da função político-técnica de governar, e pelas propostas apresentadas para sua solução, nas quais o planejamento e o orçamento têm papel nevrálgico, sendo a própria essência dos governos, o que expressava dizendo: "governa quem planeja, planeja quem governa". Nossos pêsames aos familiares e nosso reconhecimento e gratidão pelo legado intelectual, e ético-profissional que nos deixou.