Este documento pretende transmitir ao cidadão, conhecimentos gerais sobre os orçamentos públicos e informá-lo sobre os aspectos mais importantes do Orçamento da União de cada ano.

Sendo o orçamento o instrumento pelo qual os governantes são autorizados a arrecadar recursos dos cidadãos e aplicá-los na solução dos problemas que os atingem, de acordo com as promessas feitas durante a campanha eleitoral, o entendimento do mesmo permitirá aos eleitores verificar o uso dos recursos, os resultados obtidos com os mesmos, apoiando com voto os governantes, quando cumpram o prometido e castigando-os em caso contrário, o que é fundamental para a melhoria da democracia e das práticas de governo.

Procuramos usar palavras de fácil compreensão e tratamos de explicar alguns termos técnicos para que possam ser entendidos pela maioria.

 A idéia é cada ano ir melhorando este instrumento de comunicação, o que só será possível se os leitores nos enviarem críticas e sugestões, o que desde já agradecemos.

Para entender o orçamento público é necessário conhecer a organização da sociedade, o que significa ter noção a respeito de algumas poucas, mas grandes perguntas cujas respostas dão sentido às nossas vidas.

Quem somos?

Como vivemos?

O que desejamos?

Como podemos realizar o que desejamos individual e coletivamente?

Como estamos organizados, quem nos governa e como podemos influenciar os governos?

A resposta às perguntas acima só se pode obter quando se entende a organização da sociedade ou organização social cujos elementos principais são:

Todos somos atores como pessoas. Porém, individualmente, temos pouco poder e capacidade para fazer coisas. Por isso nos agrupamos em família, em organizações como empresas, sindicatos, partidos e organizações públicas. Assim aumentamos nossa capacidade de agir, fazer e crescer. Alguns atores agem visando o benefício próprio ou de organizações privadas, é o que chamamos de setor privado. Outros atuam visando o bem geral, são os atores públicos e são chamados de setor público. Estes são os responsáveis pelos orçamentos públicos.

Atores são os que atuam votando, governando, produzindo, elaborando as regras, fiscalizando sua observância, acumulando recursos, etc. Nem todos os atores tem o mesmo poder, as mesmas necessidades, os mesmos interesses e o mesmo conhecimento. O que significa que eles são diferentes. Há atores ricos, pobres, doutores, técnicos, marceneiros, bombeiros, poderosos, ambiciosos, limitados, etc. Por isso não há acordo sobre o uso dos recursos, que são limitados e não permitem atender a todas as necessidades e por isso é preciso estabelecer prioridades.

Em primeiro lugar a sociedade é composta de "atores indivíduos" que são pessoas que tem recursos econômicos, tem conhecimento, saber, são cidadãos. Têm direitos e obrigações, e entre elas a de votar, ou seja, eleger pessoas que em seu nome irão dirigir as instituições públicas, ou, organizações privadas.

Em segundo lugar temos os "atores organizações" que são o resultado da reunião de indivíduos. São chamadas de organizações privadas, quando visam, principalmente, benefícios para seus membros. As organizações públicas, devem praticar a política pública, visando o bem comum. Neste caso tem como principal instrumento de atuação, o ORÇAMENTO PÚBLICO.

Como "atores organização", a sociedade tem:

• O Presidente da República
• Os Governadores dos Estados
• Os Prefeitos dos Municípios
• Os Chefes dos Legislativos de cada nível de governo, (Senado Federal, Câmara Federal de Deputados, Assembléias Legislativas Estaduais e Câmara de Vereadores).
• Os dirigentes do Judiciário, a nível nacional e esta dual, encarregados da administração da justiça.

As regras na sociedade são as leis que determinam o que é permitido e o que é proibido fazer, os direitos e as obrigações; como se organiza a sociedade, o governo e seus instrumentos, entre os quais o orçamento.

As regras mais importantes da sociedade são:

0. As Leis Orgânicas dos Municípios, que devem respeitar as Constituições Estaduais e Federal.

 Todas as Constituições e leis orgânicas tratam do orçamento público, pois este é o instrumento que autoriza a receita e aprova as despesas para as ações dos atores públicos para enfrentar os problemas de sua responsabilidade, segurança, defesa, educação, saúde, etc...

Em seguida vem as leis que detalham as Constituições. Chamam-se leis complementares. Depois os códigos, leis ordinárias, decretos, instruções, portarias que junto com as anteriores formam o conjunto de regras da organização da sociedade e sua conduta.

O Orçamento Público, dada sua importância, os direitos e obrigações que estabelece, e os efeitos que tem na vida dos indivíduos e das organizações, conta com regras ou normas de toda a natureza (constitucionais, complementares, ordinárias, etc.), que indicam como deve ser elaborado, analisado, discutido, aprovado, executado, acompanhado, avaliado e fiscalizado.

A palavra acumulação significa não gastar não consumir, juntar, guardar, etc..

Não gastar o que? O que existe e o que se produz.

O que existe - são os recursos naturais e que podem ser usados para produzir. Devem ser preservados para manter a produção ao longo do tempo, (terra, água, ar, animais, vegetais, minerais, etc.).

O que se produz – parte serve para o consumo das pessoas (feijão, arroz, roupa, etc.); parte é usada em outras produções, como matéria prima, (milho para óleo, para rações, etc.); e, a parte que não é consumida, se acumula para aumentar a capacidade de produzir, (edifícios, casas, escolas, hospitais, estradas, máquinas, aviões, tratores, etc.). Esta é a produção que podemos chamar econômica.

 Há outro tipo de produção muito importante, é a produção do conhecimento, do saber, da experiência, e que tem grande efeito na forma de produzir. Sua produção depende da educação, da cultura, das ciências, das pesquisas, etc. Tem uma relação estreita com os orçamentos públicos, pois, desenvolver o saber é um dos campos de maior responsabilidade pública.

Há um terceiro campo da produção e da acumulação, também muito importante para a sociedade. É o campo do poder, que tem a ver com a capacidade dos indivíduos e das organizações de atrair outros indivíduos e organizações para o que se propõem fazer. É o poder político, exercido tanto no setor privado como e, principalmente, no setor público. Ele possibilita realizar coisas, produzir, mobilizar recursos, vencer obstáculos, convencer oponentes, resolver problemas e aproveitar oportunidades.

Resumindo podemos classificar as acumulações em:

A produção é o resultado do uso das acumulações para obter os bens e serviços necessários para satisfazer as necessidades das pessoas e da sociedade, como: feijão, arroz, leite, educação, saúde, diversão, transporte, máquinas, casas, edifícios, etc.

Os que participam na produção ganham renda, (salários, juros, aluguéis, lucros, etc.) que é o pagamento pelo uso de suas acumulações na produção, (mão-de-obra, fábricas, máquinas, edifícios, dinheiro, etc.).

A renda é usada pelos atores para satisfazer as necessidades de consumo e o resto poupa-se, servindo para fazer investimentos, aumentar as acumulações.

Da renda total, parte é retirada pelos governos através de impostos, taxas, contribuições, etc., que fazem a receita dos orçamentos públicos, com a qual os governos dão educação, saúde, segurança, justiça, constroem estradas, hospitais, escolas, etc., para resolver os problemas da sociedade.

A produção social destina-se a dois grandes campos:

Os dois tipos de produção se complementam, não podendo existir uma sem a outra.

Não há futuro, sem educação, saúde, habitação, segurança, justiça, trabalho, etc., que são áreas de responsabilidade do setor público e exigidas pela vida em sociedade. Não há presente nem futuro sem alimentação, vestuário, diversão, investimentos para produzir mais, que são produtos de responsabilidade privada.

É o conjunto de males que incomodam as pessoas, tornando sua vida difícil, ou mesmo, impossível. Esses males, têm origem nas deficiências da produção social podendo suas causas relacionar-se com as normas ou regras, as acumulações ou capacidades, as formas de produção e distribuição da renda, etc. Como já vimos, os atores têm diferentes acumulações, necessidades e desejos e portanto os problemas de cada um desses atores, também são diferentes, como também a capacidade de enfrentá-los.

Quando o analfabetismo, o desemprego, a violência, a elevada mortalidade infantil atingem um grande número de pessoas, então estamos perante situações sérias que os dirigentes públicos devem assumir como problemas. O orçamento público serve para que os governos os enfrentem e solucionem.

São as áreas onde não se verificam grandes problemas. Entretanto é difícil que haja uma concordância de todos os atores sobre cada situação, ou seja, o que é normal para uns não o é para outros e o que pode ser considerado normal hoje, pode não sê-lo amanhã.

Assim, a normalidade depende de cada ator, e não é constante, permanente. Se uns poucos não passam fome, mas a maioria sim, a fome é um problema. Se depois de algum tempo a maioria não passa fome, então deixa de ser problema.

O Estado Nacional é um território definido, onde vivem pessoas de forma permanente e organizada, sendo algumas delas eleitas para fazer as leis, outras para promover o desenvolvimento, defender os direitos de todos e de cada um e fiscalizar o cumprimento das obrigações e das leis, em benefício do bem geral.

Os grandes objetivos permanentes do Estado Brasileiro estão definidos pelo art. 3º da Constituição Federal, devendo servir de orientação a todas as organizações que usam recursos públicos. Eles são a razão fundamental do planejamento e orçamento do setor público e as exigências de uma sociedade democrática. Diz o referido artigo:

Com estas idéias gerais da organização da produção social, passamos agora às perguntas sobre o orçamento em geral e do orçamento da União em particular.

Assim é o orçamento de uma pessoa, de uma família, de uma empresa e dos governos dos municípios, dos estados e da União.

As necessidades são infinitas, já a receita é limitada o que significa que teremos de determinar prioridades, ou seja, estabelecer o que deva ser atendido primeiro e o que deva sê-lo depois.

a) o período de tempo para o qual se estima a receita e se fixa a despesa. No caso do governo é um ano que coincide com o ano civil (janeiro a dezembro), também chamado de exercício orçamentário ou exercício financeiro; no caso dos indivíduos e das organizações privadas pode ser o período mais conveniente a suas finalidades;

b) a estimativa da receita pois ela estabelece os limites dos nossos gastos e da satisfação de nossas necessidades e desejos; se estes forem maiores que nossas receitas, teremos que nos endividar, pedindo emprestado;

c) a programação das despesas, ou seja, após a identificação de nossos problemas, definir a ordem de prioridades de nossas necessidades e desejos, determinando as que pretendemos satisfazer dentro dos limites fixados pela receita;

d) comparar a estimativa da receita com a programação da despesa, para verificar se:

Todas as pessoas físicas (indivíduo e famílias) e jurídicas (empresas, instituições, condomínios e governos) devem fazer seus orçamentos, para que possam ter maior segurança na administração de seus recursos, garantindo a realização gradativa de seus objetivos e a satisfação de suas necessidades e desejos. Assim podemos falar em:

Cada um destes orçamentos têm finalidades e regras gerais semelhantes, apesar de terem fontes próprias de recursos e critérios diferentes para sua elaboração, aprovação, execução, acompanhamento e avaliação, buscando cada um garantir a satisfação das necessidades das pessoas, das famílias, das empresas, das instituições e da nação.

Sim. A receita dos governos depende da renda dos indivíduos, das famílias e das empresas. Quanto mais ganham, maior também será a parcela com as quais contribuirão para que os governos possam fazer face às despesas necessárias ao bem de todos. Ao contrário, quanto menos ganham, menos os governos arrecadam e piores os serviços que irão oferecer em troca. Entretanto, quando estes serviços são prioritários e indispensáveis, não podendo ser diminuídos ou adiados, os governos se vêem obrigados a aumentar os impostos para fazer face a estas despesas, apesar dos indivíduos estarem ganhando e produzindo menos.

Portanto, as receitas do governo são despesas das famílias, indivíduos e empresas, na forma de impostos, taxas e contribuições. Estas despesas acontecem de duas formas: quando retiradas dos ganhos de cada um e pagas diretamente2 aos governos, ou, indiretamente3, quando compramos produtos (alimentos, roupas.) e serviços (transportes, energia, água.) sujeitos à tributação, taxas, contribuições e outros.

A despesa orçamentária destina-se a prestar serviços à população e a realizar investimentos públicos. Para tanto, os governos têm que pagar salários, compra bens, serviços. Nestes casos, estas despesas constituem, por sua vez, receita do orçamento das famílias e das empresas. Por outro lado, os serviços prestados pelo governo, através da despesa orçamentária para saúde, segurança, educação e outros, não são diretamente pagos por quem os recebe representando um benefício para quem os usa.

Segundo o Artigo 18 da Constituição Federal4 os Estados, os Municípios e o Distrito Federal são autônomos. Em conseqüência, podem e devem definir seus orçamentos de acordo com suas prioridades e características. Entretanto, alguns aspectos comuns exigem ações conjuntas que criam uma interdependência e exigem uma coordenação entre os orçamentos. As mais importantes são:

1. As competências comuns à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, estão estabelecidas no Artigo 23 da Constituição Federal.5

Quem elabora a estimativa de receitas e determina quanto, em que, para que e onde gastar é o Poder Executivo: Presidente, Governadores e Prefeitos

A proposta é encaminhada aos Poderes Legislativos, para análise, discussão, emendas e aprovação. Isto feito, retorna ao Executivo para receber a "sanção" 9 ou "vetos"10 e transformar-se em lei. Em seguida passa à execução pela administração pública, arrecadando a receita e realizando a despesa para prestar os serviços autorizados.

Os governantes são obrigados a publicar, periodicamente, relatórios sobre a execução do orçamento e a prestar contas aos respectivos legislativos e à sociedade.

Como cidadãos nos cabe participar do processo orçamentário, seja como grupos de pressão junto aos dirigentes e representantes que elegemos, seja na elaboração da proposta orçamentária, apresentando problemas, solicitando providências e indicando recursos para sua solução. Para tanto é necessário um conhecimento mínimo do orçamento, as formas de participação da comunidade, de maneira consciente, persistente e democrática, aceitando a divergência, a vontade da maioria e cobrando dos dirigentes, resultados na solução de problemas.

Não, eles são eleitos com base em um programa de governo, prometendo, solução dos problemas que afligem a sociedade. Tais promessas, portanto, passam a ser compromissos e devem ser cumpridos pelos eleitos e cobrados pelos eleitores. Para cumpri-los o governo deve destinar anualmente recursos no orçamento. Se não o fizer em proporção razoável, o eleitor, servindo-se do voto e de formas organizadas11 de pressão, fará ver aos dirigentes seu desacordo com tal comportamento, bem como, aos senadores, deputados e vereadores.

Os eleitos para os poderes executivo e legislativo são os representantes que escolhemos para solucionar os problemas que nos afetam. Em conseqüência, devemos apoiá-los na medida em que cumpram as promessas e compromissos que justificaram nosso voto. Caso contrário, devemos manifestar nosso desacordo.

O orçamento, de cada ente da Federação, deve informar ao cidadão a forma como se pretende resolver os problemas que o afetam além de mostrar:

a) qual é a estimativa e a fonte (origem) das receitas do governo para o exercício (ano) a que se refere o orçamento.;

b) quais as instituições e profissionais responsáveis pelos projetos e atividades;

c) quais as despesas que vão custear os serviços a prestar.

d) quais as despesas para aumentar a capacidade de produzir, ou seja, investir;

e) quais as despesas para reduzir as dívidas ou refinanciá-las;

f) quais as transferências às famílias, pessoas e outros entes da federação; e,

g) como se financiará o déficit, se houver.

Não, e as principais razões são:

1. a vida em sociedade, especialmente numa sociedade democrática, requer certos serviços12 que não podem depender da vontade da empresa privada. São essenciais para a existência e desenvolvimento de um país, mas não são lucrativos13, tais como, defesa, segurança, justiça, educação básica, saúde pública, relações exteriores. Sem lucro a empresa privada não produz. Sem os serviços típicos de Estado, responsabilidade dos governos, não há país.

Sim. Os governos, as famílias, as instituições e as empresas podem preparar orçamentos e executá-los, com a despesa superior à receita. Mas se todos fizerem isto ao mesmo tempo, sérias conseqüências deverão acontecer, pois o que se gasta a mais do que se arrecada, será financiado pelos que poupam. Gastar mais do que se arrecada gera um déficit, e este, uma dívida. A dívida terá que ser paga, gerando uma despesa. Esta despesa não produzirá serviços ou bens públicos, servirá somente para reduzir dívida feita no passado. Quando o governo, por várias razões, toma a decisão de gastar mais do que arrecada, tem que prever que:

a) Parte de sua receita, no futuro, deverá ser destinada, não para prestar serviços nem produzir bens, mas para amortizar a dívida e pagar juros; e

b) A procura dos serviços públicos geralmente aumenta mais do que a própria população, mais que a produção e mais que a receita dos próprios orçamentos, criando uma pressão crescente sobre a despesa orçamentária e uma tendência a um déficit crescente e, logicamente, a uma dívida também crescente. Ou seja, é o efeito "bola de neve" que quanto mais rola, mais aumenta.

Este é um dos grandes problemas do orçamento público. Começa com as promessas genéricas dos candidatos. Continua com os planos sem compromissos concretos e orçamentos que se limitam a prever a receita e fixar a despesa em dinheiro. Não indicam o que se vai produzir e adquirir nem que problemas se pretendem solucionar, nem quem são os verdadeiros responsáveis.

Para resolver este impasse é necessário:

a) Aumentar a participação consciente da sociedade na definição das políticas públicas e na eleição de nossos representantes para executá-las.

b) Melhorar a capacidade de governo na identificação e explicação dos problemas e a preparação de operações para enfrentá-los garantindo os recursos, via orçamento.

c) Capacitar pessoal para análise, discussão, aprovação e fiscalização das políticas públicas orientadas para a solução de problemas concretos que afetam a sociedade.

d) Capacitar pessoal da administração pública para o acompanhamento dos resultados do que foi prometido, planejado e orçado.

e) A avaliação dos governantes e legisladores pela sociedade, com base nos resultados alcançados na solução dos problemas, cujos recursos foram aprovados nos orçamentos.

Os orçamentos, como já vimos, fazem uma previsão da receita e fixam a despesa em dinheiro, para um ano, o que nos dá uma idéia de grandeza. Entretanto a receita e a despesa não são suficientes para avaliá-los. É necessário compará-los com outros dados para concluir se é muito, pouco ou suficiente.

Uma das formas mais usadas para avaliar os orçamentos públicos é compará-los com o PIB, nome constituído pelas primeiras letras da expressão, Produto Interno Bruto.

Mas o que é o PIB e como se calcula?

O PIB designa o valor monetário de todos os serviços e produtos finais produzidos no país num período determinado, geralmente um ano.

As formas mais usadas para a apuração do PIB e que se usam também para avaliar os orçamentos públicos, são:

Pela produção, multiplicando a quantidade dos produtos e serviços finais produzidos e as exportações por seus preços, somando os resultados e subtraindo as importações. Os produtos finais destinam-se ao consumo, ao investimento e às exportações.

Pela renda, constituída por salários, lucros, juros, aluguéis e pelos impostos, taxas e outros que constitui o valor da produção final, ou valor agregado.

Pela despesa feita pelas famílias, as empresas e os governos em consumo, em investimento, em exportações e importações.

Os orçamentos dos governos destinam recursos à produção de bens e serviços finais. Logo, comparando seu valor com o da produção final do país, tem-se idéia da importância dos orçamentos.

Os orçamentos dos governos retiram parte da renda do país através de impostos, taxas, contribuições e outros, constituindo sua receita, que comparada ao PIB, pelo lado da renda total do país, proporciona uma idéia de sua grandeza relativa.

Os orçamentos dos governos fixam a despesa para consumo e investimento o que comparados ao PIB e suas partes, o consumo e investimento total do país, dá uma idéia da magnitude dos mesmos.

Para se avaliar a importância dos orçamentos públicos, pode-se comparar:

Todos os orçamentos públicos, União, estados e municípios, somando suas receitas e despesas, eliminando-se as transferências entre si e comparando os resultados com o PIB, dá uma idéia da magnitude do Setor Público, pela receita que retira da renda total do país, e da despesa que realiza.

O orçamento da União, compreendendo o Executivo, o Legislativo e o Judiciário nacionais com suas autarquias, fundações e empresas públicas, pode avaliar-se pela comparação de sua receita e despesa, com o PIB nacional.

O orçamento de cada Estado pode ser avaliado comparando sua receita e despesa com o PIB nacional e com o PIB do estado respectivo.

O orçamento de todos os estados pode ser avaliado comparando a soma de suas receitas e despesas, livres de transferências entre eles, com o PIB nacional.

O orçamento de cada município, pode ser avaliado comparando sua receita e despesa com o PIB do município. Esta é uma informação que nem todos municípios dispõem, usa-se então, outros dados disponíveis e significativos.

O orçamento de todos os municípios pode ser avaliado comparando a soma de suas receitas e despesas com o PIB nacional.

A Constituição de 1988 estabeleceu três orçamentos¹⁴:

A seguir damos informações sobre os dados agregados do Orçamento de 1999.