ABOP - Associação Brasileira de Orçamento Público

 É dever da Associação Brasileira de Orçamento Público, ABOP, manifestar sua preocupação com o atraso verificado na aprovação do Orçamento 2000, fato que entorpece o funcionamento da administração pública, projeta efeitos negativos no sistema da produção social e desacredita, perante a sociedade, um instrumento fundamental para enfrentar os problemas de interesse geral. A Lei de Responsabilidade Fiscal, recentemente aprovada, pelo Congresso Nacional, deve impor maior rigor no cumprimento dos prazos orçamentários, ao mesmo tempo que exige, para sua eficácia, o exame, votação e sanção do projeto de lei complementar, prevista no Art. 165 § 9º da Constituição Federal, em substituição à Lei Nº 4320/64, já excessivamente manipulada para atender a situações, para as quais não foi concebida.

Passados mais de 11 anos de promulgação da Constituição de 1988, quando surgiram os primeiros estudos e projetos para a substituição da referida lei, esperávamos que não acontecesse o verificado com o projeto da mesma, que permaneceu mais de 10 anos no Congresso Nacional, até sua aprovação em março de 1964. Achávamos um absurdo e pensávamos que não se repetiria. Lamentavelmente o absurdo não só se repetiu, como se ampliou.

Sem a referida lei, ficam comprometidos:

a) Os resultados da Lei de Responsabilidade Fiscal;

b) Os avanços logrados nos procedimentos orçamentários com a Lei Nº 4320/64;

c) A reforma do processo de planejamento e orçamento, prevista pelo Decreto Nº 2829/98 e a Portaria Nº 42/99 do MOG; e,

d) Os objetivos das políticas públicas, previstos no PPA 2000/2003.

A Associação, consciente da necessidade de preencher, o quanto antes, este vazio legal, coloca-se à disposição para colaborar, dentro de suas possibilidades, como o tem feito até agora.

Os 500 anos de nossa história, que recordamos foram marcados por manifestações orçamentárias ao serviço de diversos interesses, conduzindo-nos de "descobertos" a país do presente, com problemas, mas também com potencialidades, que saberemos aproveitar, na construção do futuro que todos almejamos, com emprego, educação, saúde, segurança, esperança e democracia, para o que, é indispensável contar com a participação da sociedade e com capacidade de governo, expressa em seu planejamento e orçamento.

Nossa homenagem a todos que, ao longo de nossa história, concorreram para aperfeiçoamento destas funções de governo, fazendo com que, em termos conceituais, nos situemos na vanguarda. Nosso convite para seguir lutando no sentido que os conceitos e procedimentos de planejamento e orçamento se aproximem da realidade e assim ajudem a enfrentar com êxito os graves problemas que afetam a sociedade em geral.

A ABOP realizará este ano o X e XI "Curso de Planejamento e Orçamento Públicos", em Brasília, estruturados de acordo com a reforma estabelecida pelo Decreto nº 2829/98 e a Portaria nº 42/99 do MOG. As inscrições continuam abertas para o X Curso até 19/05, podendo ser efetuadas nos endereços indicados.

A ABOP promoveu no período de 27/03 a 12/04/2000, o II "Curso de Financiamento Orçamentário", com a participação de 29 funcionários do Ministério do Orçamento e Gestão, Ministério da Fazenda, Banco Central do Brasil, da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, Senado Federal, Banco do Brasil, Secretarias de Planejamento e Fazenda dos Estados de Alagoas, Bahia, Espírito Santo, Pará, Amazonas e Rio Grande do Sul. Em função do seu absoluto sucesso, estamos estudando a possibilidade de realização de outro ainda neste ano.

No dia 08 iniciamos o II "Curso sobre o Sistema Financeiro Nacional e Seu Relacionamento com as Políticas Públicas", orientado para funcionários e profissionais que por suas funções necessitem conhecer amplamente o referido sistema e seu relacionamento com a área Orçamentária Pública.

Cientes da necessidade de aumentar a capacidade técnica da área de Planejamento e Orçamento dos Estados e Municípios, a ABOP coloca-se à disposição para colaborar, tendo já apresentado propostas a 5 Estados. A reforma proposta pelo Decreto Nº 2829/98 exige reciclagem dos técnicos de Planejamento e Orçamento Público, para que tenha o êxito esperado. Não se trata de uma mera alteração de classificação como muitos pensam, exige mudanças profundas nos métodos de definição de prioridades, programar as ações e exercer a gerência sobre os resultados, em termos de solução dos problemas que afetam a sociedade.

Foi aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal. A mesma deve complementar-se com a L.C. prevista pelo § 9º do Art. 165 da Constituição Federal, objeto de vários estudos e projetos de lei tramitando no Congresso Nacional, mas que não conseguiram decisão política para sua aprovação. Trabalharemos em tal sentido.

Realizamos, no início do ano de 31/1 a 4/2, um "Curso sobre Financiamento Público" para 35 funcionários do Estado de Pernambuco em colaboração com a ABOP-PE. Pretendemos estende-lo a outros estados da federação. Interessados entrem em contato com a ABOP.

Apresentamos emenda ao Projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal visando disponibilizar na Internet, dados sobre os projetos e leis do PPA, LDO e Orçamento Anual de todos os Governos, para que se tenha informação oportuna para análise, por parte da sociedade em geral. Caso não seja aceita, insistiremos na regulamentação da referida Lei, pois isto significa a solução de alguns problemas que se vem observando, no tocante à análise das finanças públicas.

O Professor Valdemir Pires, da Universidade Metodista de Piracicaba (UNIMEP), foi o vencedor do Concurso de Monografias, de 1999, sobre temas orçamentários, promovido pela ASIP, Asociación Internacional de Presupuesto Público, com o trabalho "LIMITES E POTENCIALIDADES DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO". A ABOP, felicita o professor e sente-se duplamente satisfeita, pelo fato de ser um brasileiro o vencedor e um associado da ABOP. Nossos parabéns e estímulo para seguir pesquisando, estudando e especialmente formando capacidade para esta área de tanta importância e desafios. Para os que desejarem entrar em contato com o Professor - tel/fax (19) 429-9185 residência, (19) 989-2440 celular e (19) 430-1570 (UNIMEP). Publicaremos seu trabalho na próxima revista ABOP.

A ESAF, Escola de Administração Fazendária, abriu inscrições para o "V Prêmio Tesouro Nacional" . Poderão concorrer trabalhos individuais e em grupo, de candidatos de qualquer nacionalidade, idade ou formação acadêmica. Os três temas básicos são:

1) Ajuste Fiscal e Dívida Pública

2) Tópicos Especiais de Finanças Públicas; e

3) Orçamentos e Sistemas de Informação sobre a Administração Financeira Pública.

Os prêmios totalizam R$ 10.000,00 e as inscrições e mais informações poderão ser obtidas na sede da ESAF em Brasília, nos centros de treinamento da ESAF nos estados ou ainda nos sites: http://www.stn.fazenda.gov.br e http://www.esaf.fazenda.gov.br, além dos telefones (61) 412-6286 e 412-6016.

A Associação Brasileira de Orçamento Público, ABOP, apresenta neste informativo, uma análise de alguns aspectos da execução do Orçamento da União de 1999 estabelecendo, com base nos dados oficiais, conceitos sobre o trabalho de previsão da receita, TPR, do planejamento, programação da despesa, PPD, e da capacidade operacional financeira, COF. Para avaliar o TPR, comparamos a Previsão da Receita, com a Realização. Para avaliar o PPD, comparamos a Dotação do Exercício com a Execução e para a COF, confrontamos a Dotação do Exercício com a Execução. Supomos que quanto menores as diferenças entre as variáveis acima referidas, melhores os indicadores, TPR, PPD e COF.

Estabelecemos os seguintes critérios e conceitos, que achamos apropriados, para os referidos indicadores TPR, PPD e COF.

Caso a amplitude dos conceitos fosse maior, melhoraria a avaliação, mas perderia o rigor necessário.

A avaliação refere-se unicamente ao financeiro, não refletindo eficácia no campo real. Limita-se a uma relativa eficiência financeira nos procedimentos orçamentários referidos.

Os dados primários relativos à receitas e despesa orçamentária são da Secretaria do Tesouro Nacional - Coordenação Geral de Contabilidade. Os do PIB e índice de preços, do Banco Central do Brasil - BACEN

A Tabela I apresenta a Conta Corrente da União, referente ao Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. A receita que tinha uma previsão para o exercício, de R$ 226,2 bilhões, 22,3% do PIB, atingiu R$ 218,0 bilhões, 21,6% do PIB, ou seja menos R$ 8,2 bilhões, correspondente a 3,6% do previsto. Segundo os critérios estabelecidos, o TPR seria tecnicamente bom, apesar que no caso há compensações, entre as diversas fontes que integram a receita corrente.

O conceito do TPR, no caso, é determinado basicamente pelo comportamento da Receita Tributária e Receita de Contribuições, que representam mais de 80% da Receita Corrente, na previsão e na execução e apresentaram variações respectivamente de -2,1%, TPR ótimo e 3,4%, TPR bom.

Todas as demais fontes de Receita Corrente apresentaram um TPR: altamente deficiente, com variações negativas, representando realização menor que a previsão, variando de -19,2%, Outras Receitas Correntes, até -87,1% Transferências Correntes.

Quanto à estrutura ou composição da Receita Corrente prevista e a realizada, a maior alteração verifica-se nas Contribuições, que na previsão representavam 48,6%, passando a 52,2%, na realização. Já a Receita de Serviços, que na previsão representava 7,4 %, na realização baixa para 5,3%. O comportamento das Contribuições se explica pela retomada da cobrança de CPMF em junho de 1999, pelas mudanças na cobrança do PIS/PASEP, na legislação do COFINS e pela redefinição da contribuição dos Servidores para a Previdência. Acentua-se a preponderância das Contribuições que em 1998, representaram 33,9%, da Receita Corrente e em 1999, 52,2%, correspondendo a 11,3% do PIB.

Quanto à Despesa Corrente, com dotação para o exercício de R$ 240,00 bilhões, 23,8% do PIB, teve uma execução de R$ 228,3 bilhões, correspondendo a 22,6% do PIB, R$ 11,7 bilhões ou 4,6% abaixo das dotações previstas. Segundo os critérios estabelecidos, pode considerar-se boa a capacidade operacional financeira, COF. Da mesma forma que na receita, há compensações entre os grupos da Despesa Corrente.

Todos os grupos da Despesa Corrente, apresentaram execução abaixo das dotações do exercício, destacando-se Juros e Encargos da Dívida Interna e da Dívida Externa, com menos R$ 5,5 e R$ 1,2 bilhões, respectivamente, representando -13 e -12,8% da dotação, e Outras Despesas Correntes, com menos R$ 4,0 bilhões, -11,5% da dotação do exercício, enquadrando-se a capacidade operacional financeira, COF, dos mesmos, como deficiente.

A Conta Corrente, em termos de previsão para o exercício, apresentava um déficit de R$ 13,8 bilhões, correspondendo a 6,1% da previsão da receita corrente. A execução apresentou um déficit de R$ 10,3 bilhões, ou seja, 4,7% da receita realizada. Houve uma redução do déficit, em Conta Corrente, de R$ 3,5 bilhões, -25,4% do previsto.

A Tabela II apresenta a Conta de Capital da União - Orçamento Fiscal e da Seguridade Social. A receita prevista de R$ 136,8 bilhões, 13,5% do PIB, alcançou na execução R$ 119,2 bilhões, 11,8% do PIB, R$ 17,7 bilhões a menos do previsto, correspondente a -12,9%, indicando um TPR, deficiente. Aqui também ocorrem compensações entre as várias fontes de receita de capital. As fontes Alienação de Bens, com uma previsão de R$ 20,8 bilhões, realizou somente R$ 2,1 bilhões, ou seja menos R$ 18,7, ou -89,9% do previsto, e Amortização de Empréstimos, com uma realização superior à previsão, de R$ 3,6 bilhões ou seja, 40,5%. Seus TPR(s) apresentam-se altamente deficientes.

Quanto à Despesa de Capital, com dotação do exercício de R$ 123 bilhões, apresentou uma execução de R$ 91 bilhões, menos R$ 32 bilhões do previsto, correspondente a -26%, o que define uma COF, altamente deficiente. Concorreu para este resultado, de forma preponderante, a Amortização da Dívida Interna que apresentou uma execução menor do previsto, de R$ 25 bilhões, ou -51,6%, evidenciando uma COF altamente deficiente, o mesmo acontecendo com Investimentos, com uma execução menor, -23,4% da dotação do exercício.

A Conta de Capital, na previsão, apresentava um superávit de R$ 13,8 bilhões, 1,7% do PIB. Na execução o superávit sobe para R$ 28,2 bilhões, 104,3% superior ao previsto, ou 2,8% do PIB. Isto é conseqüência de fatores conjugados de falha de programação e pressões para gerar superávit, apesar das deficiências do campo real, saúde, educação, segurança, transportes, etc.. A COF, dentro dos conceitos estabelecidos, apresenta-se altamente deficiente.

A alteração da estrutura da Receita de Capital prevista, em relação à realizada, indica incremento das Operações de Crédito, passando de 63,3 para 73%, a Amortização de Empréstimos, que passa de 6,5 a 10,5%, e redução drástica na Alienação de Bens, que de 15,2% passa a 1,8%.

Na Despesa de Capital, a alteração da estrutura para mais, verifica-se nas Inversões Financeiras que passam de 49,4 para 62,5%. Para menos, se dá na Amortização da Dívida Interna, passando de 39,7 para 26%.

A Tabela III apresenta a Conta de Capital da União com o giro da Dívida. Em termos globais, a Receita Prevista era R$ 409,5 bilhões, 40,5% do PIB, reduzindo-se, na execução, a R$ 388,4 bilhões, 38,5% do PIB, ou seja, menos 5,1%, indicando o TPR como regular, devido fundamentalmente às Operações de Crédito, cujo peso era 87,6% na previsão, sendo 91,7% na realização com uma variação de -0,9%, correspondendo a um TPR ótimo. Esta fonte não atende exclusivamente à despesa real e sim ao giro da dívida, em grande parte, embora tenha grande significado para o relacionamento da política fiscal com a política financeira em geral. A Despesa de Capital, com dotações no montante de R$ 395,6 bilhões, 39,2% do PIB, apresenta uma execução de R$ 360,2 bilhões, 35,7% do PIB, evidenciando uma redução de R$ 35,4 bilhões, ou -9%, o que caracteriza um PPD regular.

Faça download das Tabelas I,II e III

Nas Tabelas IV, V, e VI apresentam-se os dados dos Poderes do Estado e respectivos Órgãos, das Funções e dos Programas, respectivamente, referentes à Dotação Inicial, Dotação do Exercício e Execução. A diferença percentual entre a Dotação Inicial e a Execução, coluna (H), determina o conceito do planejamento e programação da despesa, PPD. A diferença percentual entre a Dotação do Exercício e a Execução, coluna (I) indica o conceito da capacidade operacional financeira, COF. Os conceitos são indicados com números cuja correspondência consta na rodapé das referidas tabelas.

No caso dos Poderes do Estado e respectivos órgãos, Tabela IV a Dotação Inicial total do exercício foi de R$ 268 bilhões e a execução atingiu R$ 319,3 bilhões, R$ 51,3 bilhões a mais do previsto, ou 19%, o que de acordo com os conceitos e critérios estabelecidos configura um PPD, geral, altamente deficiente.

O Legislativo e o Judiciário apresentam-se com PPD, regular e a COF, ótima, e o Executivo com PPD, altamente deficiente e a COF deficiente.

No Legislativo, dois de seus órgãos têm um PPD ótimo, e um, altamente deficiente. A COF apresenta-se ótima em todos os órgãos.

No Judiciário o PPD é ótimo em três de seus órgãos, regular em um, deficiente em dois e altamente deficiente em um. A média tende para bom, com 57% dos órgãos inseridos no ótimo e bom.

Quanto à Capacidade operacional financeira, COF, apresenta-se ótima em cinco de seus órgãos, boa em um e deficiente em um. A média é ótima, com 86% dos órgãos inseridos em ótima e boa, sendo que a maioria 71% apresentam a COF, ótima.

O Poder Executivo, determina o comportamento geral do orçamento devido ao peso de 96,6%, na dotação inicial, e 96,9%, na execução. Por outro lado a amplitude de suas funções, as grandes diferenças de capacidade de seus órgãos, a flexibilidade necessária especialmente nos órgãos centrais da direção, planejamento e fazenda, e o impacto de variáveis, como o câmbio, de menor previsibilidade, fez com que seus indicadores sejam mais afetados.

O Executivo apresenta quatro de seus órgãos, 12% com PPD ótimo, cinco correspondente a 15%, bom, regular também em cinco, deficiente em um, 3%, e altamente deficiente em sete, correspondente a 21%. A média, 3, tende para regular.

Quanto à Capacidade operacional financeira, COF, é ótima em quatro de seus 23 órgãos, boa, em um, em três regular, em cinco deficiente e em dez altamente deficiente. A média tende para deficiente, 3,7 verificando-se uma elevada freqüência de altamente deficientes, 43% que somados aos deficientes, e regulares perfazem 78%.

Apresentam-se com PPD e COF altamente deficientes, seis órgãos, 25%, com dotação inicial correspondente a R$ 125.971 milhões, 47% do total.

Com o PPD altamente deficiente, dois órgãos, 6%, com dotação inicial de R$ 885 milhões, 0,3% do total.

Com a COF altamente deficiente, quatro, 12%, com dotação inicial de R$ 6.330 milhões, 2,4% do total.

A Tabela IV - 1 proporciona informação dos órgãos em geral a respeito do PPD e COF.

Faça download das Tabelas IV e IV - 1

As Tabelas V e V - 1 referem-se às Funções. Trata-se de um nível agregado de programas. Constata-se que das dezesseis funções, três apresentam um PPD, ótimo, uma bom, seis regular, duas deficiente e quatro altamente deficiente. A média tende para regular, 3,1, sendo 38% deficientes e altamente deficientes, perfazendo com os regulares, 75%.

As altamente deficiente, são:

No tocante à capacidade operacional financeira, COF, em quatro funções é ótima, em duas boa, regular em duas, deficiente em uma e altamente deficiente em sete. A média tende para regular, 3,3, com 50% deficiente e altamente deficiente, sendo que as altamente deficientes, representam 44%. Regulares, deficientes e altamente deficientes chegam a 63%.

Faça download das Tabelas V e V - 1

A Tabela VI e VI - 1 apresentam os dados referentes aos Programas. Trata-se de um nível mais homogêneo e onde os critérios e conceitos usados evidenciam melhor a situação. Na coluna L da Tabela VI, consta o PPD e na M a COF.

Faça download das Tabelas VI e VI - 1

Constata-se que dos cinqüenta e seis programas, oito apresentam o PPD ótimo, quatro bom, doze regular, três deficiente e vinte e oito altamente deficiente. A média, 3,7, tende para deficiente. 77% estão inseridos entre regulares, deficientes e altamente deficientes, chegando estes a 50%.

Quanto à capacidade operacional financeira, COF, verifica-se que em dez dos cinqüenta e seis programas é ótima, em cinco é boa, em sete regular, em quatro deficiente e em trinta altamente deficiente. A média tende para deficiente, 3,7, inserindo-se em regular, deficiente e altamente deficiente 73%, dos quais 54% altamente deficientes.

Entre os altamente deficientes destacam-se, pelo volume de recursos da dotação inicial, que soma a mais de R$ 132 bilhões:

A responsabilidade pelo programa Programação a Cargo de Estados e Municípios é repartida pelas três esferas de governo.

A Tabela VI-1 apresenta a distribuição dos conceitos pelo número de programas e o percentual simples e acumulado.

Verifica-se que mais de 52% dos programas apresentam o PPD e a COF altamente deficientes, o que demonstra baixa capacidade de planejamento, orçamentação e capacidade operacional financeira.

Apresentam-se simultaneamente altamente deficientes em relação a PPD e COF, dezoito programas, 31,6% do total. Destacam-se entre eles, pelo volume de recursos:

O que significa que R$ 87,87 bilhões, 32,8% da dotação inicial e 24,2% da dotação do exercício estão sendo afetados por alta deficiência do PPD e da COF.

Frente aos resultados que derivam da aplicação dos critérios indicados, com base em dados oficiais, pode-se concluir, de um modo geral.

1. Há uma grande deficiência do planejamento e programação da despesa, PPD, orçamentária e da capacidade operacional financeira, COF, evidenciadas nos "Programas", onde os indicadores são mais representativos por não haver compensações. 52% dos Programas apresentam-se como "altamente deficientes", no que tange ao Planejamento e Programação da Despesa, PPD, e 53% no referente à Capacidade Operacional Financeira, COF.

2. Os indicadores atingem, nos dois aspectos avaliados, órgãos, funções e programas com dotação inicial de recursos e para o exercício, elevadas, significando que importante volume de recursos estão sendo afetados por deficiência.

3. As funções responsáveis pelo Planejamento e Programação da Despesa e em parte pela Capacidade Operacional Financeira, evidenciam alta deficiência que se projeta em todo o processo orçamentário.

4. Os indicadores financeiros da execução orçamentária, induzem a suspeitas a respeito da eficácia das ações públicas no atendimento das necessidades da sociedade.